Quo vadis trzeci sektorze? – wywiad z dr Agnieszką Rymszą

Uzależnienie od środków publicznych ma bardzo negatywny wpływ na organizacje pozarządowe. Wiele z nich na pewno zdaje sobie z tego sprawę, ale są też takie, które żyją w nieświadomości. Dobrze obrazuje to metafora o ugotowanej żabie. Jeśli wrzucimy żabę do wrzątku – wyskoczy. Jeśli wrzucimy ją do wody zimnej i będziemy powolutku podgrzewać, to nie zauważy, kiedy się ugotuje i w końcu zginie. Wydaje się, że w przypadku organizacji pozarządowych mamy do czynienia z analogicznym procesem. Organizacja nie przyjęłaby na raz wielu narzuconych wymagań, ale jeśli z każdym konkursem jest tylko o jedno „idiotyczne” wymaganie więcej, przełknie je. Taka organizacja dopiero po iluś latach może uświadomić sobie, że zatraciła swoją misję. Powolnych zmian często się nie zauważa. – dr Agnieszka Rymsza

---

We wstępie do książki „Zagubiona tożsamość? Analiza porównawcza sektora pozarządowego w Polsce i w Stanach Zjednoczonych” stawia Pani tezę, że sektor pozarządowy w Polsce jest jednym ze słabiej rozwiniętych. Czy mogłaby Pani krótko tę tezę uzasadnić? Jakie są Pani zdaniem przyczyny tego stanu rzeczy?

Tezę tę postawiłam mniej więcej 13 lat temu po przeczytaniu wyników międzynarodowych badań Lestera Salamona, w których sprawdzał on, jaki procent obywateli pracuje i angażuje się wolontarystycznie w różnych krajach. Z badań tych wynikało m.in., że tylko 1% Polaków pracuje w sektorze pozarządowym podczas gdy w Stanach Zjednoczonych było to 8%. Wyniki tych badań były powodem mojego zainteresowania tym tematem. Chciałam wyjaśnić, dlaczego tak jest. Dowiedzieć się, dlaczego sektor amerykański jest lepiej rozwinięty.

Dzięki otrzymanemu stypendium Fulbrighta pojechałam wówczas na dwa lata do Stanów Zjednoczonych, by w ramach badań doktorskich zbadać tamtejszy trzeci sektor. Polskie organizacje były wtedy skromne, proste, mieszczące się często w prywatnych mieszkaniach i dysponujące jedynie starymi komputerami otrzymanymi od firm, które wymieniały sprzęt na nowszy. W Stanach natomiast były to często duże profesjonalne instytucje, umiejscowione w bardzo eleganckich wieżowcach.

Przeprowadzone przeze mnie badania obaliły jednak moją pierwotną tezę, że polski trzeci sektor jest słabiej rozwinięty i pokazały, że ilość niekoniecznie przekłada się na jakość.

Analiza metodologii badań Salomona pozwoliła mi też zobaczyć, że dysproporcje między polskim i amerykańskim sektorem nie są faktycznie tak duże, jak wskazywały na to wyniki badań Lestera Salamona z uwagi na odmienne w obu krajach klasyfikacje prawne. Przykładowo w Stanach Zjednoczonych większość uniwersytetów albo szpitali ma status non profit. U nas są to instytucje publiczne lub prywatne, i chociaż działają podobnie w obu krajach, mają inny formalny status.

Podobnie jest z wolontariatem. Amerykańska definicja wolontariatu często diametralnie różni się od definicji przyjętej w polskich badaniach. Wielu Amerykanów wolontariatem nazywa każdą działalność, która nie jest działalnością zarobkową. Za wolontariat uważają nierzadko np. pomoc przy wychowywaniu wnuków. U nas żadnej babci opiekującej się wnukami przez myśl nie przejdzie, że jest zaangażowana w wolontariat.

Książka „Zagubiona tożsamość” stanowi diagnozę sytuacji organizacji pozarządowych w Polsce i Stanach Zjednoczonych. Jakie są najważniejsze różnice między polskimi i amerykańskim trzecim sektorem?

Podstawową różnicą jest to, że w Stanach Zjednoczonych jest znacznie silniejsza kultura filantropii niż u nas. Znacznie więcej firm i osób prywatnych przekazuje darowizny na rzecz organizacji pozarządowych. W Polsce kultura filantropii jest bardzo słabo rozwinięta. Wciąż jesteśmy społeczeństwem na dorobku, mamy relatywnie niewielu bogatych ludzi. W Stanach tymczasem takich ludzi jest mnóstwo. Są rodziny mające ogromne majątki. Takie rodziny wiedzą, że nie wydadzą zgromadzonych pieniędzy na żadne dobra, więc jedyne, co mogą zrobić, to „kupić sobie prestiż” czy mieć wpływ na rzeczywistość wokół nich, wspierając działalność organizacji i uczestnicząc w różnych inicjatywach.

W Polsce nie ma kultury wspierania organizacji. Wciąż pokutuje przeświadczenie, że skoro płacimy podatki wysokie, to państwo powinno zajmować się pomocą osobom poszkodowanym przez los i rozwiązywaniem problemów społecznych. W Stanach podatki nie są tak wysokie jak u nas. Bogaci ludzie zdają sobie sprawę, że bardziej opłaca im się wspierać organizacje, ponieważ państwo podwyższy podatki, jeśli zorientuje się, że osoby potrzebujące pomocy nie otrzymują żadnego wsparcia od organizacji i będzie musiało przejąć ich rolę.

Kolejną różnicą jest to, że tamtejsze społeczeństwo ma więcej czasu wolnego na to, by udzielać się w organizacjach. W Polsce ludzie zarabiają mniej, więc często biorą dodatkowe zlecenia czy mają dwie prace. Większość osób nie stać by zatrudniać osoby do sprzątania czy opieki nad małymi dziećmi. Nie mają więc już czasu na wolontariat.

Amerykańskie społeczeństwo jest ponadto bardziej indywidualistyczne. W Polsce często rodzice, dzieci i wnukowie mieszkają w jednym mieście i sobie pomagają. Dziadkowie opiekują się wnukami. W Stanach Zjednoczonych, gdzie społeczeństwo jest bardzo mobilne, bardzo często dzieci mieszkają w innym stanie niż rodzice. Wynajmują więc opiekunki dla swoich dzieci, a dziadkowie, którzy mniej pracują bądź są już na emeryturze, mają dużo wolnego czasu. Chętnie angażują się wówczas w działalność w organizacjach.

W Stanach Zjednoczonych bardziej też premiuje się zaangażowanie w działalność w organizacjach. Istnieje tam jednak spory margines fikcyjnego członkostwa. Są osoby, które płacą raz w roku składkę członkowską jedynie po to, by móc to zapisać w CV. Nie jest więc to trend pozytywny społecznie.

A jakie są w takim razie najważniejsze podobieństwa między polskimi i amerykańskim trzecim sektorem?

Głównym podobieństwem jest niewystarczająca ilość środków finansowych na działalność. Niezależnie ile by ich było – zawsze jest za mało. W Stanach organizacje mają relatywnie znacznie więcej środków, ale jak wiadomo – apetyt rośnie w miarę jedzenia.

Jak sobie z tym problemem radzą polskie organizacje pozarządowe, a jak organizacje amerykańskie?

Amerykański trzeci sektor celuje głównie we współpracę z firmami, w działalność gospodarczą. Polski natomiast szuka wsparcia przede wszystkim w funduszach publicznych. W efekcie amerykański sektor upodabniania się do rynku komercyjnego. Mówimy wówczas o zjawisku komercjalizacji. Nasz z kolei zaczyna dostosowywać się do norm i priorytetów narzucanych przez administrację publiczną. To zjawisko nazywam z kolei governmentalizacją. Oba zjawiska występują w obu krajach, jednak w różnym nasileniu. Jednak i w jednym i w drugim możemy zaobserwować gubienie tożsamości przez te organizacje. Sektor pozarządowy w założeniach powinien być alternatywą dla pozostałych dwóch sektorów (na co zwraca uwagę także nazewnictwo): sektora rynkowego i sektora publicznego. Niewystarczająca ilość środków finansowych na działalność powoduje jednak, że zaczyna on szukać źródeł u pozostałych sektorów, przez co zaczyna się do nich upodabniać.

Ciekawe jest to, że w Stanach na organizacje pozarządowe mówi się „organizacje non profit”, podczas gdy de facto są one raczej for profit. U nas z kolei mówimy „organizacje pozarządowe”, kiedy tak naprawdę wiele z nich działa jak quasi publiczne (rządowe*) podmioty, opierając swą działalność głównie na realizacji zlecanych przez instytucje publiczne kontraktów

Które z tych zjawisk stanowi większe niebezpieczeństwo dla trzeciego sektora?

Jedno i drugie jest równie niebezpieczne. W obydwu przypadkach są osoby, które pozostają bez wsparcia. W socjologii mówi się o teoriach zawodności rynku i państwa. Polegają one na tym, że sektor rynkowy i sektor publiczny świadczą usługi, które nie są dostępne dla wszystkich. Sektor rynkowy z definicji za usługi pobiera opłaty, przez co wiele usług jest niedostępnych dla osób, których nie stać by za nie zapłacić. Wiele organizacji powstało po to, żeby pomagać najuboższym, których nie stać na zakup usług na wolnym rynku. W sytuacji, kiedy zaczynają sprzedawać one swoje usługi, upodabniają się do podmiotów komercyjnych, więc albo zawieszają albo zmniejszają skalę działań na rzecz najbiedniejszych.

Sektor publiczny ma również swoje ograniczenia. Dysponując jedynie publicznymi pieniędzmi, chce przeprowadzić wszystkie usługi jak najtaniej, co odbija się na ich jakości, często nie zapewniając usług mniej standardowych, dla grup niszowych czy mniej licznych. Co więcej – administracja działa krótkofalowo – od wyborów do wyborów. Organizacje opierające swą działalność na realizacji publicznych kontraktów w efekcie także pomijają grupy, na pomoc którym podmioty publiczne nie rozpisują konkursów. I także realizują krótkofalowe działania, dające szybkie rezultaty, gdyż każda organizacja musi bowiem rozliczyć się z projektu i pokazać, że udało jej się zrealizować zakontraktowane cele i wskaźniki.

Organizacje mogą się oczywiście zbuntować, ale wolą tego nie robić, gdyż środki dostanie wówczas inna organizacja.

W jaki sposób governmentalizacja objawia w praktyce?

Przez 10 lat pracowałam w Fundacji SYNAPSIS, która zajmuje się osobami z autyzmem, więc miałam okazję zaobserwować, jak to zjawisko działa w obszarze niepełnosprawności. Od kilku lat najwięcej środków przeznacza się na wspieranie działań umieszczających osoby niepełnosprawne na otwartym rynku pracy. Wiele organizacji, w tym organizacje zajmujące się osobami z autyzmem w stopniu znacznym, nie ma szans na otrzymanie tych pieniędzy, ponieważ większość osób z autyzmem nie jest w stanie pracować na otwartym rynek pracy albo przygotowanie ich do podjęcia takiej roli jest bardzo kosztowne i wymaga długiego czasu. Wiele organizacji, nawet tych działających na rzecz osób ze spektrum autyzmu zaczęło jednak realizować projekty na rzecz osób z zespołem Aspergera, czy z lekką odmianą autyzmu, gdyż w ich przypadku taka szansa istnieje. Oczywiście odbywa się to kosztem osób z najcięższymi zaburzeniami.

Problemem jest także fakt, że w przypadku konkursów publicznych najczęściej głównym kryterium jest cena. Powoduje to, że organizacje wspierają jedynie osoby z najlżejszymi schorzeniami, ponieważ pomoc im jest najtańsza.

Czy Pani zdaniem same organizacje zdają sobie sprawę z tych zagrożeń?

Uzależnienie od środków publicznych ma bardzo negatywny wpływ na organizacje. Wiele z nich na pewno zdaje sobie z tego sprawę, ale są też takie, które żyją w nieświadomości. Dobrze obrazuje to metafora o ugotowanej żabie. Jeśli wrzucimy żabę do wrzątku – wyskoczy. Jeśli wrzucimy ją do wody zimnej i będziemy powolutku podgrzewać, to nie zauważy, kiedy się ugotuje i w końcu zginie. Wydaje się, że w przypadku organizacji pozarządowych mamy do czynienia z analogicznym procesem. Organizacja nie przyjęłaby na raz wielu narzuconych wymagań, ale jeśli z każdym konkursem jest tylko o jedno „idiotyczne” wymaganie więcej, przełknie je. Taka organizacja dopiero po iluś latach może uświadomić sobie, że zatraciła swoją misję. Powolnych zmian często się nie zauważa.

Obecnie w sektorze trwa dyskusja, co będzie po 2020 roku. Wiele organizacji uzależnionych od środków unijnych i dużych projektów kompletnie zrezygnowało ze starania się o inne źródła finansowania. Żyją „od projektu do projektu”, gdyż złożenie wniosku jest łatwiejsze niż szukanie darczyńców czy angażowanie się w działalność gospodarczą. Pytanie – co będzie w momencie, gdy unijne środki się skończą? Przebudzenie może być bolesne.

Dlaczego organizacje działające w Polsce nie chcą iść w ślad organizacji działających w bardziej rozwiniętych gospodarczo krajach Europy i nie decydują się na prowadzenie własnej działalności gospodarczej? Jakie są tego przyczyny?

Myślę, że jest to tendencja krajów postkomunistycznych, gdzie wciąż funkcjonuje przeświadczenie, że to państwo jest zobowiązane do pomocy i zaspokajania potrzeb obywateli. Powodem jest też na pewno fakt, że dużo osób działających w organizacjach nie zna się na prowadzeniu działalności gospodarczej. Z uwagi na wychowanie i spuściznę poprzedniego systemu jesteśmy mniej przedsiębiorczym narodem. Poza tym znacznie bezpieczniej jest napisać wniosek niż podjąć ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. Nie zapominajmy też, że chcąc biznesową działalność rozkręcić, trzeba mieć kapitał, a większość organizacji w Polsce żyje od projektu do projektu i nie ma żadnego kapitału. Niewątpliwą barierą jest też to, że Polacy generalnie niewiele wiedzą o sektorze pozarządowym i wielu wciąż uważa, że ludzie w organizacjach powinni pracować za darmo, a zarabianie pieniędzy jest niezgodne z duchem organizacji pozarządowej i przestają wspierać organizacje, które angażują się w prowadzenie działalności gospodarczej.

Jaki wpływ na beneficjentów organizacji pozarządowych mają zjawiska komercjalizacji i governmentalizacji?

W wyniku tych dwóch procesów część beneficjentów traci wsparcie. Jeśli organizacja zaczyna pobierać bądź zwiększać opłaty za usługi, to osoby, których nie stać na ich zakup, po prostu z nich nie korzystają. Jeśli natomiast organizacje są uzależnione od środków publicznych i zaczynają pomagać tylko tym, którym państwo chce pomóc, to także wiele osób, pomoc którym nie jest wśród priorytetów państwa czy danej instytucji publicznej traci wsparcie. Kolejną kwestią w przypadku governmentalizacji jest jakość usług. Jeśli kryterium wyboru projektu do dofinansowania staje się stosunek liczby beneficjentów do ceny, to niestety organizacje są zmuszane do pomagania jak największej liczbie beneficjentów, a to dzieje się kosztem jakości wsparcia. W efekcie część potrzeb społecznych pozostaje niezaspokojonych.

Niedawno na łamach WatchDogPfron opublikowaliśmy listę organizacji pozarządowych wspieranych finansowo przez PFRON (zobacz: 1 mld 315 mln zł przekazał PFRON organizacjom pozarządowym oraz Lista 955 organizacji pozarządowych, które w latach 2008-2015 pobierały środki z PFRON). Jak się okazuje – w grę wchodzą niemałe pieniądze. Ponad miliard złotych w ciągu kilku ostatnich lat. Nie ma w Polsce drugiego sektora z taką pomocą. Jak Pani ocenia to zjawisko? Jak Pani ocenia system finansowania NGO z pieniędzy PFRON oraz wpływ finansowanych programów na sytuację osób z niepełnosprawnością w Polsce? Czy system ten funkcjonuje prawidłowo, a jeśli nie – w którym kierunku powinny iść zmiany?

Trudno w kilku zdaniach odpowiedzieć na to pytanie. Generalnie uważam, że PFRON to ważna i potrzebna w Polsce instytucja. Rozmaite projekty realizowane dzięki środkom PFRON-u umożliwiają organizacjom pozarządowym świadczenie pomocy osobom i grupom osób, które mają trudności z otrzymaniem należytego wsparcia w powszechnym systemie wsparcia dla osób niepełnosprawnych, realizowanym przez różne instytucje samorządowe.

Z PFRON-u można otrzymać także środki na likwidację barier architektonicznych czy zakup rozmaitego sprzętu. Wiele placówek rehabilitacji czy aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych bez wsparcia PFRON-u nie mogłoby w ogóle istnieć. PFRON jest też bardziej elastycznym narzędziem, który za pomocą różnych konkursów może uzupełniać ofertę systemu wsparcia zapisanego i ograniczonego przez rozmaite przepisy prawne.

Oczywiście na poziomie szczegółowych i konkretnych rozwiązań, jak w każdej instytucji, można podać wiele mechanizmów, które pewnie można by uczynić bardziej efektywnymi. Do najczęściej krytykowanych mechanizmów jest system dofinansowywania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (tzw. SOD), ale tu nie miejsce na to, by opowiadać o szczegółach i przedmiocie kontrowersji czy krytyki.

Podsumowując, uważam, że dopóki publiczny system wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce będzie miał tyle luk, ile obecnie, taka instytucja jak PFRON będzie potrzebna.

Czy są jakieś sposoby na walkę z govermnentalizacją? W jaki sposób można jej przeciwdziałać? Czy zauważa Pani jakieś realne działania zmierzające w tym kierunku?

Jest kilka sposobów na walkę z governmentalizacją. Pierwszy to przedsiębiorczość społeczna. Przedsiębiorstwa społeczne są tylko częściowo dotowane ze środków publicznych, więc są czymś pomiędzy wolnym rynkiem, a biernym wsparciem zasiłkowym. Jest to świetne rozwiązanie – pomagamy ludziom, aktywizując ich. Nie dajemy pieniędzy, tylko dajemy pracę, uczymy, pomagamy w zdobyciu doświadczenia.

Governmentalizacji mógłby przeciwdziałać także dostęp do wolnych środków ze strony państwa. W tej chwili organizacje dostają pieniądze na realizację konkretnych, rozpisanych zadań. Mają bardzo mało wolnych środków, które mogłyby przeznaczyć na działania, które same chciałyby zrealizować i które uważają za ważne. Moim zdaniem należałoby tak przekierować tę politykę, by organizacje dostawały z jednej strony wsparcie na własne inicjatywy, a z drugiej granty instytucjonalne, niezbędne do ich funkcjonowania, z których mogłyby szkolić kadrę czy zakupić sprzęt. W programie działań powołanego w styczniu br. Pełnomocnika Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego jest stworzenie takich instytucji czy programów grantowych.

Obecnie większość organizacji, realizując zadania publiczne, do nich dokłada. Swoistą patologią jest to, że zadania publiczne są zlecane organizacjom w trybie wspierania (a nie – także w istniejącym w prawie trybem powierzania), co oznacza, że organizacja musi częściowo do nich dopłacić. I tak realizacja zadań publicznych nierzadko organizacje osłabia, zamiast się wzmacniać.

W innych krajach np. w Wielkiej Brytanii, aby uniknąć zjawiska zależności NGO od organizacji dysponujących znacznymi środkami na cele publiczne, powołuje się specjalne niezależne od donatora komitety zajmujące się podziałem tych środków. To uwalnia NGO od zjawisk korupcyjnych, czy governmentalizacji. Jak Pani ocenia takie rozwiązanie?

Tak się składa, że niedawno miałam okazję być z Ministrem Wojciechem Kaczmarczykiem, Pełnomocnikiem Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego na wizycie służbowej w Londynie, gdzie spotkaliśmy się z prezesami tego typu instytucji. Co do zasady to nie wiem, czy taki mechanizm jest zabezpieczeniem od zjawisk korupcyjnych. Jeśli one istnieją, to mogą być przeniesione jedynie na inny poziom, gdzie indziej. Co zaś do governmentalizacji, to jeśli takie komitety także nie będą finansować własnych pomysłów organizacji, a jedynie zlecać konkretne, opracowane i uznane przez siebie za ważne zadania, to niewiele się zmieni.

Dziękujemy za rozmowę.

*Government – po ang. oznacza administrację publiczną szczebla zarówno centralnego (rząd) jak i samorządowego. Nongovernmental organizations przetłumaczono jednak na j. polski jako organizacje pozarządowe.

***

Agnieszka Rymsza – dr socjologii, adiunkt w Wyższej Szkole Pedagogicznej im. Janusza Korczaka, od stycznia 2016 r. doradca Pełnomocnika Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego. W latach 2005-2015 była kierownikiem Zespołu ds. Rzecznictwa Fundacji SYNAPSIS. W latach 2003-2005 studiowała na Georgetown University w Waszyngtonie w Stanach Zjednoczonych, a w 2001 roku przebywała na półrocznym stypendium Marie Curie Fellowship na University of Manchester w Wielkiej Brytanii.