Słabości instytucjonalnego systemu wsparcia osób niepełnosprawnych

Instytucjonalny system wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce nie funkcjonuje najlepiej. Biurokratyzacja, brak ciągłości wsparcia, brak koordynacji między instytucjami działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych – to tylko niektóre jego słabości…

Jakiś czas grupa naukowców z Akademii Górniczo-Hutniczej na zlecenie PFRON przeprowadziła diagnozę sytuacji osób niepełnosprawnych w Polsce, której wyniki zaprezentowane zostały w wydanej niemal dwa lata temu publikacji pt. „Polscy (Nie)pełnosprawni. Od kompleksowej diagnozy do nowego modelu polityki społecznej”. Naukowcy zwracają w niej uwagę na istnienie szeregu dysfunkcji instytucjonalnego systemu wsparcia osób niepełnosprawnych. O mankamentach tegoż systemu możemy przeczytać w artykule Barbary Gąciarz, Pawła Kubickiego i Seweryna Rudnickiego, pt. „System instytucjonalnego wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce – diagnoza dysfunkcji”.

Jak działa instytucjonalny system wsparcia osób niepełnosprawnych

System instytucji publicznych świadczących wsparcie dla osób niepełnosprawnych w Polsce – jak zauważają autorzy artykułu – jest wieloszczeblowy i wielosektorowy. Swoim zakresem obejmuje on wszystkie sfery życia osób niepełnosprawnych, co w teorii powinno zapewniać pełne zaspokajanie potrzeb tych osób. W praktyce jednak system ten nie funkcjonuje najlepiej. By to zrozumieć, należy przyjrzeć się strukturze tegoż systemu.

Na części składowe instytucjonalnego systemu wsparcia osób niepełnosprawnych składa się szereg instytucji, wśród których możemy wyróżnić:

• instytucje opieki zdrowotnej i rehabilitacji medycznej (np. zakłady opiekuńczo-lecznicze, NFZ, publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej);
• instytucje zabezpieczenia społecznego w zakresie orzecznictwa (np. ZUS, KRUS);
• instytucje opieki i pomocy społecznej (np. domy pomocy społecznej);
• instytucje aktywizacji zawodowej (np. PFRON, powiatowe urzędy pracy, zakłady aktywizacji zawodowej, warsztaty terapii zajęciowej);
• instytucje rynku pracy (np. zakłady pracy chronionej, spółdzielnie inwalidów);
• instytucje odpowiedzialne za likwidację barier w przestrzeni publicznej (np. przedsiębiorstwa transportu publicznego);
• instytucje oświatowe (np. kuratoria i ośrodki szkolno-wychowawcze).

Organem rządu odpowiedzialnym za realizację polityki społecznej wobec niepełnosprawnych jest Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, pełniący stanowisko sekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i wykonujący swoje zadania przy pomocy Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (BON). Do organów rządowych, które zajmują się problematyką osób niepełnosprawnych, należą także m.in.: Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji Narodowej czy Pełnomocnik Rządu ds. Równego Traktowania.

Odpowiedzialność za problematykę niepełnosprawności podzielona jest więc na różne instytucje. Nie istnieje przy tym jeden ośrodek, który koordynowałby ich działania. Brak wymiany informacji o osobach niepełnosprawnych pomiędzy tymi instytucjami uniemożliwia tymczasem stworzenie kompleksowych planów wsparcia osób niepełnosprawnych.

Z podobnym problemem poradziła sobie przykładowo Wielka Brytania, która koordynację działań związanych z osobami niepełnosprawnymi powierzyła Ministrowi ds. Osób Niepełnosprawnych, działającemu w ramach Ministerstwa Pracy i Emerytur. W teorii jest on odpowiednikiem polskiego Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, jednakże w praktyce występują istotne różnice w funkcjonowaniu tych organów. Rola polskiego Pełnomocnika sprowadza się do merytorycznego nadzoru nad wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W przeciwieństwie do swojego brytyjskiego odpowiednika  nie odpowiada on za rozwiązywanie wszystkich problemów związanych z niepełnosprawnością.

Poza organami rządowymi tworzącymi instytucjonalny system wsparcia osób niepełnosprawnych istnieje szereg instytucji doradczych wspomagających rząd w działaniach na rzecz osób niepełnosprawnych. Przykładem jest irlandzki Urząd ds. Niepełnosprawności, który niezależnym ciałem doradczym, działającym pod patronatem Ministerstwa Sprawiedliwości. Instytucje doradcze działają również w Szwecji (Handisman) czy Wielkiej Brytanii (Rada na Rzecz Równości).

Polskim odpowiednikiem tych instytucji jest Krajowa Rada Konsultacyjna ds. Osób Niepełnosprawnych. Niestety – w porównaniu do organów funkcjonujących w innych krajach – nie działa ona najsprawniej. Autorzy publikacji zwracają uwagę na niewielką częstotliwość spotkań Rady (wbrew początkowym ustaleniom jej spotkania nie odbywają się raz na kwartał) oraz jej zespół, który składa się przede wszystkim z przedstawicieli rządu, samorządów, organizacji pracodawców i organizacji związkowych, a jedynie w niewielkim stopniu z przedstawicieli środowisk osób niepełnosprawnych i ekspertów.

Mankamenty instytucjonalnego systemu wsparcia osób niepełnosprawnych

Do najważniejszych mankamentów instytucjonalnego systemu wsparcia osób niepełnosprawnych wskazanych w publikacji należy wspomniany już brak ciągłości wsparcia. Objawia się on tym, że udzielane osobom niepełnosprawnym wsparcie jest rozproszone, niezintegrowane, w efekcie czego znaczna część pomocy społecznej jest marnotrawiona. Dzieje się tak, ponieważ realizacja polityki społecznej znajduje się w kompetencjach różnych urzędów i organizacji.

Kolejną bolączką instytucjonalnego systemu wsparcia, na którą wskazują autorzy artykułu, jest niedostosowanie wsparcia do rzeczywistych potrzeb osób niepełnosprawnych, do których jest kierowane. Przykładem jest rehabilitacja osób, które ucierpiały w wypadkach. Często osoby poszkodowane nie mogą skorzystać z rehabilitacji od razu po wyjściu ze szpitala, lecz dopiero po kilku miesiącach i dodatkowo w ograniczonym zakresie. Wszystko to sprawia, że późniejsze leczenie nie przynosi spodziewanych efektów.

Do dysfunkcji instytucjonalnego systemu wsparcia zaliczona została także nadmierna biurokratyzacja. Dotyczy ona przede wszystkim sposobu wydawania publicznych pieniędzy, który – zdaniem autorów publikacji – stanowi odzwierciedlenie słabości istniejącego układu instytucjonalnego. „System wsparcia jest pełen złożonych, długotrwałych procedur, ograniczających przepisów i rygorystycznych reguł rozliczeń (…). Można powiedzieć, że mamy do czynienia z translacją oficjalnego celu polityki społecznej na zbiurokratyzowane reguły postępowania, wyrażającą się choćby we wprowadzanych regułach weryfikacji wykorzystania wsparcia. Są one tak konstruowane, by w pierwszym rzędzie zapewnić bezpieczeństwo i wygodę instytucji świadczącej wsparcie, nawet jeśli w praktyce nie są to rozwiązania optymalne dla osiągnięcia założonych celów jej działania i często nieefektywne finansowo” – czytamy w artykule.

Przykłady przerostu biurokracji można było odnaleźć w dystrybuowaniu środków w konkursach organizowanych przez PFRON, w których udział biorą organizacje pozarządowe. Poniżej dwa cytaty biorących udział w badaniu respondentów, zapytanych o współpracę z Funduszem:

„Jeżeli PFRON w ogóle nie prowadzi oceny jakościowej, a wyłącznie rachunkową, to nie ma oceny merytorycznej. W PFRON-ie nie ma osób, które są kompetentne do oceny merytorycznej prowadzonych form terapii. Cokolwiek im się zaproponuje – o ile jest tanie – jest skuteczne”.

„Projekty do pewnego czasu w PFRON-ie były rozliczane tak, że składało się wniosek w styczniu i czasem czekało się do lipca na rozstrzygnięcie. My działamy w sposób ciągły, nie możemy naszym beneficjentom powiedzieć, że przez siedem miesięcy nas nie ma”.

Uzdrowić system

W ocenie autorów publikacji znaczący wpływ na pogłębianie problemów instytucjonalnych systemu wsparcia dla osób niepełnosprawnych ma ustawodawstwo. Obecnie składa się ono z wielu aktów prawnych regulujących obszary związane z niepełnosprawnością, co niekorzystnie wpływa na funkcjonowanie systemu. Receptą – jak wynika z doświadczeń wielu innych krajów – byłoby stworzenie jednego, kompleksowego aktu prawnego. Rozwiązanie to zostało sprawdzone w krajach o kontynentalnej tradycji prawnej (np. Francja, Niemcy) oraz krajach anglosaskich (Wielka Brytania, Irlandia czy USA).

Bez zmian

Od czasu ukazania się publikacji obnażającej dysfunkcje systemu instytucjonalnego wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce minęły niemal dwa lata. Mamy wrażenie, że od tego czasu niestety niewiele się zmieniło. Ciekawi nas, jakie jest Wasze zdanie na ten temat. Czytelnicy, obserwatorzy, beneficjenci – dzielcie się swoimi spostrzeżeniami w komentarzach.

Iza Rutkowska

***

Bibliografia:

Barbara Gąciarz, Paweł Kubicki, Seweryn Rudnicki, „System instytucjonalnego wsparcia osób niepełnosprawnych w Polsce – diagnoza dysfunkcji” [w:] „Polscy (Nie)pełnosprawni. Od kompleksowej diagnozy do nowego modelu polityki społecznej”, red. Barbara Gąciarz, Seweryn Rudnicki, Kraków 2014.