Pieniędzmi na rehabilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych powinny dysponować organizacje obywatelskie, a nie fundusz celowy, natomiast wydatki na ten cel powinny być realizowane z poziomu ministerstwa. Wbrew pozorom nie potrzebujemy pozabudżetowych instytucji biurokratycznych, takich jak PFRON – mówi ekonomista Andrzej Sadowski, inicjator i wiceprezydent Centrum im. Adama Smitha.
Działające poza budżetem państwa fundusze celowe, do których należy PFRON, to kontrowersyjny temat. Ekonomiści nazywają je często szarą strefą państwa lub miejscem, gdzie uprawia się polityczny kapitalizm, wykorzystując publiczne stanowisko dla własnych interesów.
W Polsce zlikwidowano fundusze celowe na początku lat 90. po zmianie systemu. Była to udana i jedyna konsolidacja finansów publicznych do tej pory i najdalej idąca zmiana w tym obszarze. Mamy pozytywne doświadczenia w integracji finansów publicznych i poddaniu ich jako całości kontroli parlamentu. Natomiast to, co działo się później, było nie tyle powoływaniem i odtwarzaniem struktury funduszy celowych, ile procesem, który można śmiało określić mianem psucia państwa i najzwyczajniej złego rządzenia. Stąd rozrost funduszy celowych – różnego rodzaju zewnętrznych instytucji, w których, przypomnijmy, wydawane są kwoty równorzędne budżetowi państwa – należy określić jako próbę zawłaszczania przez partie polityczne środków podatników. Dlatego po wielu latach ten obszar instytucji należących de facto do partii doczekał się jednoznacznie negatywnych ocen.
Dlaczego w obszarze pozabudżetowym ta kontrola jest znacznie słabsza, niż gdy pieniądze są pod nadzorem parlamentu? Przecież jest chociażby wspominana NIK.
Popatrzmy na konsekwencje raportów Najwyższej Izby Kontroli. Okaże się, że po stwierdzeniu ewidentnych nieprawidłowości, patologii, złych rozwiązań nic się dalej z tym nie dzieje. Czyli tak naprawdę mamy wadliwy system, w którym nawet jeżeli media ujawnią nieprawidłowości i zostanie to zweryfikowane przez NIK, to rządzący nie mają żadnego powodu, żeby ten stan rzeczy zmieniać i przestać czerpać z tego tytułu korzyści. Zarówno spółki należące do rządu, jak i rozległy obszar różnego rodzaju instytucji pozabudżetowych to miejsca, które można określić jako więcej niż luksusowy przytułek dla zaplecza politycznego, dysponujący w dodatku realną władzą nad niemałymi pieniędzmi. Dwa lata temu w Polsce ukazała się książka pod auspicjami ambasady Szwajcarii (Demokracja bezpośrednia. Szwajcarska demokracja modelem dla XXI wieku?, Wydawnictwo Naukowe Semper – przyp. red.), która pokazywała modele kontroli władzy przez obywateli. Zauważono wtedy zależność, że im większa jest bezpośrednia kontrola obywateli nad organami władzy, tym efektywność i sensowność wydawania przysłowiowego jednego franka jest wyższa.
Co musiałoby się stać, żeby nastąpiły pozytywne zmiany w finansach publicznych?
Rządzący nie od dziś deklarują fundamentalną zmianę finansów publicznych. Sensem tej zmiany jest nie tylko ograniczenie poziomu wydatków, ale przede wszystkim ich konsolidacja. Dzisiaj w systemie rozproszonych budżetów i wydatków pozabudżetowych na dobrą sprawę nawet nie wiadomo, jakie jest zadłużenie kraju, bo np. po jakimś czasie przekonujemy się, że rządowa służba zdrowia wygenerowała dodatkowo kilka miliardów długu poza przyznanym budżetem. Takie sytuacje zdarzały się także w wielu funduszach celowych, które poza budżetem generowały spore zadłużenie. Konsolidacja polega na tym, że jest jeden plan wydatków i wpływów i dzięki temu można ograniczyć poziom marnotrawstwa, który w Polsce jest bardzo wysoki.
Jak ocenia Pan szanse na tę konsolidację w najbliższych latach?
Jest to wyłącznie kwestia decyzji premiera i jego rządu. Wystarczy wypełnić deklarację złożoną obywatelom, że przeprowadzi się zmianę w finansach publicznych.
Jeśli chodzi o sam PFRON – jego przyszłość jest niepewna. Zgodnie z obowiązującym prawem Fundusz ma stracić osobowość prawną z końcem tego roku, posłowie pracują jednak nad projektem przedłużenia jego funkcjonowania. Jakie rozwiązanie Pana zdaniem byłoby tu najlepsze – utrata przez PFRON osobowości prawnej, przekształcenie go w jednostkę budżetową, a może jeszcze jakieś inne?
To nie ma najmniejszego znaczenia. Znaczenie ma rozpoczęcie zmian w finansach publicznych, a wydatki na cel, którym obecnie zajmuje się PFRON, powinny być realizowane z poziomu ministerstwa. Może być to Ministerstwo Zdrowia, może być Ministerstwo Finansów, to jest kwestia wtórna, natomiast nie potrzeba – wbrew pozorom – pośredniczących, rozbudowanych instytucji biurokratycznych. Poza tym zadania te można realizować przez instytucje zewnętrzne i prywatne. Skoro są operatorami międzynarodowych funduszy jak środki rządu norweskiego, to może również zrobią to o wiele efektywniej i skuteczniej w przypadku pieniędzy, które wydaje PFRON. Instrumentem realizacji celów publicznych nie musi być kolejny fundusz celowy należący do rządu.
Jednak osoby niepełnosprawne, ich pracodawcy, organizacje społeczne działające na rzecz tego środowiska boją się likwidacji PFRON-u. Obawiają się m.in. tego, że środki przeznaczone dla osób niepełnosprawnych w każdej chwili będzie można przesunąć na zupełnie inny cel.
Jeżeli wcześniej PFRON miał negatywne oceny stawiane przez NIK, to znaczy, że i cele, które przed nim stawiano, i ich wykonanie, i struktura instytucji nie miały znaczenia. Jeżeli rząd chce uczciwie zrealizować deklaracje na rzecz osób, które są niepełnosprawne, to mamy dostatecznie bogate doświadczenie i w Polsce, i w innych krajach Unii Europejskiej, by zrobić to o wiele prościej i inaczej. Istnieje wystarczająca siatka i struktura instytucji obywatelskich, które autentycznie niosą pomoc osobom niepełnosprawnym, żeby tę pomoc zorganizować. Stąd nie ma żadnego powodu, żeby posłowie zajmowali się jałowym przekształcaniem Funduszu w ciało o takiej czy innej osobowości. Jest to kwestia tylko i wyłącznie znalezienia narzędzi do realizacji wcześniej zapowiedzianych celów.
Posłowie przygotowujący nic nieznaczącą zmianę powinni mieć na tyle dużą wiedzę o dojrzałości polskiego społeczeństwa, by oddać obywatelom część władzy i pozwolić im na zarządzanie pieniędzmi przeznaczonymi na realizację celów społecznych. To przykład racjonalnego działania posłów, każde inne będzie stratą czasu i pieniędzy podatników.
Mówił Pan o negatywnych ocenach PFRON-u przez NIK, jednak ostatnie raporty z lat 2010 – 2012 dają Funduszowi ocenę pozytywną.
Bez wątpienia kilkukrotne aresztowania członków zarządu i innych ciał kierowniczych tej agencji spowodowały, że kolejne grupy, które objęły kierownictwo, wykazywały się już znacznie większą starannością. Ale to nie zmienia faktu, że model zarządzania pieniędzmi publicznymi w Polsce jest modelem bezwzględnie złym i należy to zmienić. Niezależnie od tego, czy taki czy inny fundusz dostawał w ostatnich latach pozytywne oceny, trzeba pamiętać, że kilkunastoletnia historia pokazywała, iż jest gorzej niż źle. Natomiast myślenie magiczne w postaci „zmieńmy ludzi” – co ma miejsce i oczywiście w jakimś stopniu pozwala na dokonanie pozytywnych zmian – przy złym i źle zdefiniowanym systemie nie pozwala na osiągnięcie zupełnie nowej jakości.
Jakie rozwiązania z innych krajów moglibyśmy przeszczepiać na nasz grunt, jeśli chodzi o finansowe instrumenty wspierania osób niepełnosprawnych?
Sądzę, że tutaj cenny jest przywoływany wcześniej przykład Szwajcarii, gdzie daleko idąca kontrola obywateli wpływa na to, że ten sam frank jest znacznie lepiej wydawany. Bo nie jest to kwestia wysokości kwot i procentów budżetu państwa na dany cel, ale efektywności wykorzystania pieniędzy. Wiele lat temu w USA jeden z prezydentów zmienił model dystrybucji środków przeznaczonych na pomoc społeczną, przekazując je związkom religijnym, organizacjom obywatelskim, różnego rodzaju fundacjom, ale pozbawiając tych pieniędzy biurokrację centralną.
Który to był prezydent?
To zaczęło się za Ronalda Reagana. Badania pokazały, że do potrzebującego dociera z jednego dolara pomocy federalnej zaledwie parę centów. Około 90% z każdego dolara pochłaniały koszty właśnie zawiadywania pomocą przez biurokrację.
Czy w Polsce były robione podobne badania?
Nie, ale można przyjąć, że przy bądź co bądź dużej sprawności biurokracji amerykańskiej, której polska biurokracja nie osiąga, efekt nie może być zaskakująco lepszy.
Rozmawiała Marta Grzymkowska
