Krystyna Mrugalska z PSOUU: PFRON powinien zachować osobowość prawną

PFRON to fundusz solidarnościowy, a od sposobu jego wydatkowania zależą losy setek tysięcy ludzi. Gdyby PFRON nie miał osobowości prawnej, nigdy nie mielibyśmy pewności, ile tak naprawdę pieniędzy wpłacono, ile zostało wydanych zgodnie z ustawą, a ile pochłonął budżet – przekonuje Krystyna Mrugalska, założycielka i prezes honorowa Polskiego Stowarzyszenia na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym.
Obecnie trwa dyskusja nad przyszłością PFRON-u, który z końcem tego roku ma stracić osobowość prawną. Jakie konsekwencje mogłaby nieść za sobą taka zmiana? W jakiej formie powinien działać podmiot, który przejąłby rolę PFRON – jako rachunek w ministerstwie pracy czy finansów?
Zaczynając myśleć o tym, co może stać się z PFRON-em w przyszłości, trzeba się zastanowić, czym Fundusz jest w tej chwili. Otóż od 1991 r., kiedy PFRON powstał, sytuacja osób niepełnosprawnych naprawdę się zmieniła, w dużej mierze właśnie dzięki pieniądzom z Funduszu. Pomijam w tej chwili kwestię różnych pretensji do PFRON, jego błędów, złej polityki, ale fakt jest faktem, że jest to chyba jedyny taki fundusz publiczny, w którym praworządne działanie zapewnione jest poprzez istnienie zarządu i rady nadzorczej (tutaj też abstrahuję od różnych błędów, bo chodzi o zasadę), i który ma ustawowo zapisane, skąd się biorą środki i na co mogą być przeznaczone. I znowu możemy po kilkudziesięciu latach rozważać, czy cele, na które przeznaczane są pieniądze, zostały prawidłowo wybrane, a ich efektywność jest zadowalająca, czy nie należy ich dostosować do obecnych czasów. Myślę, że skuteczność polityki społecznej wymaga właśnie tego, aby nieustannie ewaluować ją od nowa. Wtedy, kiedy Fundusz powstawał, nie było jeszcze Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych. W tej chwili jednak wiele rozwiązań jest już przestarzałych. Ale to wszystko nie umniejsza pozytywnych skutków działalności PFRON.

Czy PFRON będący rachunkiem bankowym spełniałby swoją rolę jako element wsparcia rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnością?
Zaznaczmy po pierwsze, że obecnie Fundusz ma osobowość prawną, czyli nie jest celowym funduszem publicznym, którym zarządza minister, a zgodnie z zasadą takich funduszy, minister finansów na końcu roku zabiera wszystko, co zostało niewykorzystane. Oprócz tego środki w danym miesiącu nie wydane także trzeba w pewien sposób udostępniać budżetowi. A w budżecie każde pieniądze mogą zniknąć. Gdyby PFRON nie miał osobowości prawnej, nigdy nie mielibyśmy pewności, ile tak naprawdę pieniędzy wpłynęło, ile zostało wydanych zgodnie z ustawą, a ile zabrał budżet. A więc co z tego, że pracodawcy, którzy nie zatrudniają osób niepełnosprawnych, płaciliby na PFRON, jeżeli z tych pieniędzy nie można byłoby np. w sposób planowy i płynny realizować różnych programów w tym z zakresu rehabilitacji społecznej czy przystosować miejsc pracy?

Drugą istotną cechą PFRON-u jest jego społeczny, solidarnościowy cel. Środki na Fundusz wpłacają ci pracodawcy, którzy nie zatrudniają osób niepełnosprawnych, a pieniądze te wydatkowane są na rzecz tychże osób. Czyli realizowany jest cel prozawodowy, ale też prorehabilitacyjny. A dzięki temu, że w PFRON-ie funkcjonują zarząd i rada nadzorcza i do tego Sejm co roku przyjmuje budżet i rozlicza z wykonania tych środków, to w żaden sposób nie można powiedzieć, że wydawanie pieniędzy odbywa się „pod dywanem”, jest niejasne czy niezgodne z ustawą. Znowu mogą być od tego różne wyjątki, ale ja mówię o zasadzie.

Fundusz ma szereg zadań, które wynikają z różnych artykułów ustawy o rehabilitacji. Takim zadaniem, które pochłania najwięcej pieniędzy, jest dofinansowanie pracodawców w zakresie płac osób niepełnosprawnych. I są w ustawie określone progi, ile przy jakim stopniu niepełnosprawności dopłaca się do wynagrodzenia osoby, a środki przekazywane są na zasadzie ryczałtu. Podkreślam, że nie jest to oparte na jakichkolwiek wyliczeniach. Pracodawcy po prostu umówili się z rządem że dla osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności będzie to 180% najniższego wynagrodzenia, dla stopnia umiarkowanego – 100%, a dla lekkiego – 40%. Niezależnie od tego, jaką wydajność ma dany człowiek, pracodawca zawsze otrzyma na niego ryczałtowo tyle samo pieniędzy. I naszym zdaniem wcale nierzadko jest tak, że ci pracownicy są wydajni w pełni lub prawie w pełni, a są traktowani w kwestii dopłat dla pracodawców tak, jakby w ogóle nie pracowali i nic nie produkowali. Ten ryczałt może być co prawda zgodny z orzeczeniem, ale całkowicie niezgodny ze stanem faktycznym, czyli wydajnością i rzeczywistym zarobkiem tego człowieka. I dopóki nie będzie to zreformowane, będziemy mieć stale wątpliwości, czy pieniądze z PFRON zostały efektywnie wydane.

Tu wchodzimy już na temat orzecznictwa.
A no właśnie. I w gruncie rzeczy cała reforma wspierania osób niepełnosprawnych powinna zacząć się od reformy orzecznictwa, o czym chciałabym jeszcze później powiedzieć. Ale wróćmy do PFRON.

Dyskusja nad prawną i organizacyjną formą działania Funduszu trwała już w 2011 r. Pani, jako osoba reprezentująca środowisko niepełnosprawnych, walczyła wtedy o zachowanie osobowości prawnej PFRON. Jakie argumenty padały w tamtej dyskusji?
Rząd nie był przygotowany do takiej operacji, a przecież Fundusz dysponuje ogromną kwotą 5 mld zł wydawaną na poziomach samorządowych i centralnym na różne zadania i według różnych procedur oraz dla różnych podmiotów. W tymże roku napisałam do premiera w imieniu Polskiego Forum Osób Niepełnosprawnych, którego wówczas byłam prezesem. Ten wniosek był podpisany przez dwie organizacje: PFON i Koalicję na Rzecz Osób z Niepełnosprawnością, które skupiały w sumie ponad 500 tys. osób niepełnosprawnych, więc była to silna reprezentacja. Zwracaliśmy wtedy uwagę na to, że po pierwsze zabierając osobowość prawną, państwo powoduje brak wiarygodności Funduszu, ponieważ pieniądze byłyby wydawane jako środki z budżetu państwa, nawet gdyby istniało osobne biuro w ministerstwie zarządzające tymi środkami.

Ponadto jeśli w regionach zlikwiduje się oddziały, to ich kompetencje przejmą marszałkowie województw. Teoretycznie marszałkowie mieliby zatrudnić obecnych pracowników oddziałów Funduszu (chociaż nie wiem, na czym opierała się ta pewność, bo marszałek może mieć przecież inną koncepcję personalną). Może się też okazać, że zadania przejmą nowi ludzie, którzy zupełnie nie będą rozumieli Funduszu, a jest on trudny w wydatkowaniu. Jest to bowiem komórka specjalistyczna, jej pracownicy muszą znać się na niepełnosprawności. Poza tym istnieje przecież centralny system komputerowy, gdzie zarejestrowany jest każdy niepełnosprawny, za którym idzie dofinansowanie SOD (System Obsługi Dofinansowań – przyp. red.) dla pracodawcy. To przecież setki tysięcy ludzi, centralna kartoteka. Kto miałby ją prowadzić? Gdyby miały to robić samorządy, nie byłoby komunikacji z centralą. W dodatku trzeba by było zatrudnić dodatkowych ludzi. Argument, że likwidacja osobowości prawnej PFRON obniży koszty obsługi, jest zupełnie nietrafny – musiałaby istnieć centrala, bo są pewne zadania, które muszą być centralnie realizowane. Z kolei w samorządach musieliby być zatrudnieni nowi ludzie do realizacji zadań na poziomie samorządu. Ja wtedy wyliczyłam, że trzeba byłoby zatrudnić ponad 300 osób. Przecież trzeba by tworzyć nowe komórki we wszystkich samorządach. W momencie, kiedy w „godzinie zero” wszystko się zmieni – centrala, sposób zbierania i redystrybucji środków, może okazać się, że pieniądze się rozpłyną i nikt nie będzie wiedział, na co one poszły.

A z drugiej strony musimy pamiętać, że jeśli jest to fundusz solidarnościowy i ma służyć polityce społecznej, to znaczy, że losy ludzi są związane z tym, aby był on dobrze wydatkowany. Losy, czyli jakość ich życia – czy będą mieli pracę i przystosowane stanowisko, czy będą mieli rehabilitację, czy będą mogli uczestniczyć w różnych programach aktywizujących. Pracodawcy zawsze podkreślają, że zatrudnianie osób niepełnosprawnych musi im się opłacać. Mnie takie podejście oburza, ale jestem w stanie zrozumieć biznes. Chociaż uważam, że z Funduszu powinny być pokrywane tylko rzeczywiste koszty wynikające z niepełnosprawności. Trochę to jest tak, i to powiem na marginesie: przedsiębiorcy podnoszą argument, że to są pieniądze które pochodzą od pracodawców i wobec tego muszą do pracodawców wrócić. A ja mówię tak: policjant daje mandat kierowcy, który naruszył przepisy, dlatego, że ten kierowca był nie w porządku i nie może on dyktować, na jaki cel pieniądze z jego mandatu mają być wydane. Państwo zyskuje środki od pracodawców po to, żeby pokrywać różne wydatki związane z potrzebami osób niepełnosprawnych, czyli na szeroko pojętą politykę społeczną wobec osób niepełnosprawnych, a nie wyłącznie dla pracodawców. Obecnie ogromna większość tych pieniędzy idzie na dopłaty dla pracodawców, co budzi coraz większe zastrzeżenia. Na pewno zgodnie z Konwencją ONZ należy wspierać przede wszystkim osoby niepełnosprawne, a nie tylko pracodawców. Powinno się wspierać daną osobę, po to, żeby mogła lepiej funkcjonować w życiu, być dobrym pracownikiem, uczestniczyć w życiu społecznym, w integracji, korzystać ze wszystkich praw człowieka.

Czy nie powinno być większego udziału organizacji społecznych w wydawaniu środków z PFRON? Przeglądając budżety Funduszu, można zauważyć, że środki finansowe na zadania NGO są więcej niż skromne.
To jest stały temat dyskusji, ale ponieważ granty dla organizacji pozarządowych, które przeznaczane są na bardzo potrzebną osobom niepełnosprawnym działalność, głównie na rehabilitację, szkolenia i wspieranie w niezależnym życiu, nie są tak umocowane w ustawie jak SOD, to oczywiście ponad 3 mld zł idzie na to, co jest twardo zapisane w przepisach prawa. I to jest jeden z tematów do rozmów od dawna.

Chciałabym jednak podkreślić – oprócz tego, że są pieniądze, które trzeba zbierać i wydawać, to są także zadania. Zadania na rzecz osób niepełnosprawnych, w tym na rzecz ich roli pracownika. Jeżeli pieniądze będą niedostatecznie pilnowane i niedobrze dystrybuowane, to zadania będą zagrożone i wówczas możemy zapytać premiera, co mamy zrobić z tymi niepełnosprawnymi, którzy nie mają pracy, transportu, rehabilitacji, stają się wykluczeni, są dyskryminowani, gdyż zabrakło środków na realizację zadań. Organizacje pozarządowe realizują bardzo wiele zadań, których nikt inny nie podejmuje, a to dzięki nim wyrównywane są szanse osób niepełnosprawnych.

Mimo, że każdy nowy rząd ma ochotę na te środki i swój pomysł, co zrobić z Funduszem, to jednak żaden dotychczas nie posunął się do tego, aby zbadać, co stanie się z zadaniami, co się stanie z interesem społecznym chronionym przez Konstytucję, w jaki sposób przeprowadzono by zmiany w PFRON, ile by to kosztowało, nawet jakie przyniosło by to korzyści, ale też zagrożenia. W każdym państwie, które odpowiedzialnie prowadzi politykę społeczną, takie rzeczy szczegółowo się opracowuje, obejmuje pilotażem, a przede wszystkim konsultuje.

A propos konsultacji – w mediach pojawiły się informacje, że posłowie pracują nad nowelizacją ustawy o rehabilitacji. Po raz kolejny nie wykorzystuje się dłuższej ścieżki legislacyjnej, zgodnie z którą projekt ustawy przygotowywałby rząd, następnie przeprowadzane byłyby konsultacje społeczne i dopiero potem projekt nowelizacji trafiłaby pod obrady Parlamentu.
Czyli przygotowywany jest projekt poselski, który nie wymaga konsultacji! Ja uważam, że to jest po prostu nieuczciwe. Rozumiem, że te ścieżki legislacyjne zwykle są wybierane ze względu na potrzebę pośpiechu, ale przecież wiadomo było już od dwóch lat, że to leży, że się odezwie, i że trzeba to załatwić, czyli problem rozwiązać w taki lub inny sposób.

Rozmawiała Marta Grzymkowska

Powyższa rozmowa to pierwsza część wywiadu z Krystyną Mrugalską. Część drugą opublikujemy wkrótce – tematem rozmowy będą założenia do reformy systemu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.