Dynamika zmian zatrudnienia osób z niepełnosprawnością wspomaganego finansowo w ramach SODiR w latach 2004 – 2014

W Polsce aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych od okresu międzywojennego do końca lat 90. oparta była głównie na spółdzielniach inwalidów i spółdzielniach niewidomych, ze wsparciem państwa w postaci ulg podatkowych i prawa wyłączności na niektóre produkty i usługi. Przemiany społeczno-gospodarcze w Polsce z początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, w tym wyraźny kryzys w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, spowodowały konieczność stworzenia nowych rozwiązań systemowych, korespondujących z ewoluującą polityką społeczną wobec niepełnosprawnych oraz wpisujących się w nowe warunki gospodarcze.

Nowe podejście do kwestii niepełnosprawności oraz aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych znalazło swoje prawne usankcjonowanie w uchwalonych przez Sejm RP w 1991 r. Karcie Praw Osób Niepełnosprawnych oraz w ustawie o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełno-sprawnych. Od 1997 r. obowiązuje ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana, a nowelizacje te najczęściej dotyczyły zasad i wysokości finansowania różnych podmiotów zaangażowanych w zatrudnianie i re-habilitację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych.

Zatrudnienie otwarte i chronione

Współcześnie głównym celem polityki społecznej wobec osób niepełnosprawnych staje się tworzenie warunków dla usamodzielnienia się osoby niepełnosprawnej i jej maksymalne zintegrowanie się ze społeczeństwem oraz wyrównywanie szans. Oznacza to odejście od socjalnej izolacji oraz tworzenie mechanizmów i instytucji ułatwiających integrację osób niepełnosprawnych w środowisku za-mieszkania, w środowisku pracy oraz w społeczeństwie jako całości.

Analizując kontekst aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych w polityce społecznej należy wskazać jej główne akcenty:

• nadrzędnym celem powinno być zawsze zatrudnianie osób niepełnosprawnych na otwartym rynku pracy; dla osób niepełnosprawnych, których potrzeb nie da się w ten sposób zaspokoić, alternatywą powinny być małe zakłady pracy chronionej lub zatrudnienie wspomagane;
• ludzie, których zdolność do pracy produktywnej jest ograniczona lub są tak ciężko poszkodowani, że okresowo lub stale nie są w stanie podjąć pracy w otwartym środowisku pracy, powinni znaleźć zatrudnienie w środowisku chronionym;
• osoby niepełnosprawne mają prawo do pracy na otwartym rynku pracy – zgodnie z kwalifikacjami, wykształceniem i możliwościami – oraz do korzystania z doradztwa zawodowego i pośrednictwa, a gdy niepełnosprawność i stan zdrowia tego wymaga – prawo do pracy w warunkach dostosowanych do potrzeb niepełnosprawnych.

Powyższe stwierdzenia mają swoje źródła w akceptowanych w Polsce dokumentach między-narodowych i polskich deklaracjach oraz w ich opisie prawnym.

Etapy rehabilitacji zawodowej

Koncepcja rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych w tzw. polskim modelu rehabilitacji zawodowej zakłada, że rehabilitacja ta realizowana może być w co najmniej jednym obszarze za-trudnienia: w warsztatach terapii zajęciowej, w zakładach aktywności zawodowej, w zakładach pracy chronionej, a docelowo na otwartym rynku pracy.

Rozwiązaniem modelowym i pożądanym jest stopniowe przechodzenie osoby niepełnosprawnej przez poszczególne obszary zatrudnienia. Obszary te traktowane jako etapy pełnej rehabilitacji zawodowej osoby niepełnosprawnej. Oznacza to, że osoba niepełnosprawna powinna być poddawana rehabilitacji zawodowej w zorganizowanym systemie utworzonym przynajmniej przez warsztaty terapii zajęciowej, zakłady aktywności zawodowej i zakłady pracy chronionej. Zakładając prawidłowe, spraw-ne funkcjonowanie wszystkich wymienionych obszarów można stwierdzić, że mogą one tworzyć zręby systemu wspierania aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych.

Brak zgodności deklaracji z praktyką

Jednym z filarów i podstawą stabilności systemu jest (a oceniając realia – powinna być) równość między deklaracjami i zapisami ustawowymi, a przeznaczonymi na ich realizację środkami i sposobem ich wydatkowania. Jest to oczywisty warunek wynikający z podstawowych wymogów dla możliwości stosowania zasad zarządzania systemem.

Analizując definicje systemu rehabilitacji zawodowej, zarówno w obszarze deklaracji, jak i regulacji prawnych, założenia do modelu tego systemu można opisać w sposób następujący:

• podmiotem w systemie i głównym adresatem pomocy państwa jest pracująca osoba nie-pełnosprawna,
• pracodawca zainteresowany jest zapewnieniem pracy i tworzeniem sprzyjających warunków dla rehabilitacji i pracy osobie niepełnosprawnej,
• wsparcie państwa jest niezależne od wyników działalności gospodarczej pracodawcy i skierowane na tworzenie miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych w warunkach umożliwiających zapewnienie rehabilitacji i właściwych warunków pracy.

Założenia te korespondują z deklarowaną przez instytucje państwowe wolą realizacji polityki społecznej wobec osób niepełnosprawnych. W zakresie integracji i rehabilitacji zawodowej od lat de-klarowana jest w Polsce wola stwarzania mechanizmów umożliwiających ich realizację w warunkach otwartego rynku pracy. Jest to deklaracja w pełni zgodna z polityką Unii Europejskiej wobec osób niepełnosprawnych.

System dofinansowań do wynagrodzeń

W Polsce znaczący ciężar rehabilitacji zawodowej spoczywa na zakładach pracy chronionej. Wyłączając zatrudnienie w rolnictwie, około 70% czynnych zawodowo niepełnosprawnych wspieranych dofinansowaniem zatrudnionych jest w zakładach pracy chronionej. Specyfiką polskich rozwiązań jest realizacja zatrudnienia chronionego w firmach uczestniczących jednocześnie w grze rynkowej.

Podstawowym elementem motywacyjnym w tworzeniu w różnych formach organizacyjnych miejsc pracy dla niepełnosprawnych jest wsparcie w postaci dofinansowania wynagrodzeń (SODiR). O wysokości otrzymywanego przez pracodawcę wsparcia finansowego z tytułu zatrudniania osoby niepełnosprawnej decydują: stopień niepełnosprawności zatrudnionej osoby niepełnosprawnej (lekki, umiarkowany, znaczny), rodzaj niepełnosprawności (wyróżniono grupę specjalną: osoby niepełno-sprawne, u których stwierdzono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe lub epilepsję oraz nie-widome), wysokość etatu, koszty płacy, wysokość płacy brutto, występowanie ewentualnych zaległości zobowiązań pracodawcy (np. wobec PFRON).

Czy system spełnia swoje zadania?

Naturalnym oczekiwaniem wobec systemu wspierania finansowego pracodawców jest, aby konsekwencją było stymulowanie wzrostu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na otwartym rynku pracy, a w odniesieniu do niepełnosprawnych o ograniczonej produktywności – do zatrudnienia w warunkach chronionych. Można zatem oczekiwać, że system wspomagania w sposób szczególny będzie preferował tworzenie warunków do skutecznej rehabilitacji i pracy proporcjonalnie do stopnia niepełnosprawności i jej uciążliwości. Czy stosowane rozwiązania spełniają te warunki?

Ilustrację zmian jakie zachodziły w latach 2004-2013 (czyli od momentu wprowadzenia dofinansowania zarówno chronionego, jak i otwartego rynku pracy) stanowią zaprezentowane wykresy opracowane w oparciu o dane liczbowe publikowane w informacjach PFRON i Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych przy MPiPS.

Tabela 1. Osoby niepełnosprawne na dofinansowywanym rynku pracy

rok	osoby niepełnosprawne (ON) objęte SODiR-em
	ogółem [tys.]		ZPCh			rynek otwarty
	osoby	etaty	liczba firm	zatrudnienie ON [tys.]		liczba firm	zatrudnienie ON [tys.]
				osoby	etaty		osoby	etaty
2004	205,6		2463	172,6		4122	28,1	23,9
2005	206,8		2356	173,9		4934	32,9
2006	212,1		2251	174,1		5698	38,0
2007	221,0		2185	178,8		6950	42,2
2008	203,0	191,4	2146	163,8	154,5	7134	39,2	36,9
2009	257,2	232,1	2087	188,7	177,6	11507	58,4	54,4
2010	267,2	250,5	2003	198,2	186,3	14075	68,7	63,9
2011	245,5	230,9	1807	173,8	163,8	15671	71,6	67,0
2012	243,6	230,6	1437	163,1	154,7	17302	80,5	75,9
2013	251,8	239,1	1392	166,8	158,9	19253	85,0	80,2
X 2014	243,8	229,6	1276	142,9	134,7	21817	100,9	94,9

 

Tabela 2. Osoby niepełnosprawne zarejestrowane w SODiR PFRON

		lata
		2008	2009	2010	2011	2012	2013	VI 2014
osoby niepełnosprawne ogółem	łącznie	191,4	232,1	250,5	230,9	230,6	239,1	230,6
	ZPCh	154,5	177,6	186,3	163,8	154,7	158,9	140,2
	otwarty rynek	36,9	54,4	63,9	67,0	75,9	80,2	90,4
stopień znaczny	łącznie	8,1	9,6	10,8	13,4	15,0	16,6	17,2
	ZPCh	6,2	6,6	7,0	8,8	9,4	9,9	9,6
	otwarty rynek	1,9	3,0	3,8	4,6	5,6	6,7	7,6
stopień umiarkowany	łącznie	73,2	96,6	115,8	118,1	133,7	148,1	143,6
	ZPCh	60,3	75,5	87,3	86,5	97,1	107,0	95,1
	otwarty rynek	12,9	22,1	28,3	31,6	36,6	41,1	48,5
stopień lekki	łącznie	110,1	124,9	123,8	99,3	81,2	74,4	69,8
	ZPCh	88,0	95,5	91,9	68,8	48,2	42,1	35,5
	otwarty rynek	22,1	29,3	31,9	30,7	33,0	32,3	34,3

 

Szczegółowa analiza tendencji obserwowanych zmian wykazuje ich bezpośredni związek z zmianami zasad dofinansowania.
Niewątpliwie pozytywną tendencją jest wyraźna zmiana relacji między liczbami zatrudnionych w zakładach pracy chronionej niepełnosprawnymi w stopniu lekkim i umiarkowanym. Poniżej preferencji i oczekiwań prezentuje się zatrudnienie niepełnosprawnych w stopniu znacznym.

Z punktu widzenia zadań stawianych przez politykę społeczną trudne do zaakceptowania jest podobieństwo w proporcjach pomiędzy stopniami niepełnosprawności na otwartym i chronionym rynku pracy.

 

dr inż. Andrzej Barczyński
Politechnika Częstochowska

NASZ KOMENTARZ

Obecnie w Polsce blisko 1,3 tys. firm nosi miano zakładów pracy chronionej. Z założenia powinny to być przedsiębiorstwa, w których osoby niepełnosprawne otrzymują nie tylko pracę, ale i pełną rehabilitację – zawodową, medyczną i społeczną. Zakłady te powinny też oferować specjalnie dostosowane wsparcie tym pracownikom, którzy w przyszłości mają szansę przejścia na otwarty rynek pracy. Jednak, jak słusznie zauważa dr Andrzej Barczyński, deklaracje i założenia w tym wypadku niestety nie pokrywają się z rzeczywistością.

Współczesne ZPCh-y funkcjonują na wolnym rynku, głównym celem ich działalności jest zysk i w zasadzie przedsiębiorstwa te – jeśli chodzi o dostęp do rehabilitacji – niewiele różnią się od firm z otwartego rynku pracy. Nie zawsze tak było – już po 1989 r. wiele ZPCh-ów organizowało opiekę medyczną w miejscu pracy, turnusy rehabilitacyjne, wsparcie w zakupie sprzętu i leków itp. Jednak z biegiem czasu zaczęto wprowadzać przepisy, które zmniejszały wpływy na Zakładowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (to właśnie z niego finansowane są specjalne potrzeby pracowników z niepełnosprawnościami). W praktyce zlikwidowano np. możliwość finansowania Indywidualnych Programów Rehabilitacji. Wprowadzono również drastyczne kary za nieprawidłowe wykorzystanie środków tego funduszu, przy czym przepisy określające odpowiednie dysponowanie pieniędzmi pozostały bardzo niejasne. W efekcie pracodawcy boją się finansować wydatki z ZFRON-u.

Jeśli chodzi o strukturę zatrudnienia na rynku otwartym i chronionym, także nie ma tu wyraźnych różnic, na co także zwraca uwagę dr Barczyński. Na obu rynkach przeważają osoby z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, mniej jest osób ze stopniem lekkim, a najmniej – ze stopniem znacznym. Należy zwrócić jednak uwagę na tendencję szczególnie wyraźnie widoczną na rynku chronionym – liczba pracowników ze stopniem umiarkowanym rośnie, a ze stopniem lekkim – maleje. Najprawdopodobniej wiąże się to z dużo wyższymi dofinansowaniami do wynagrodzeń osób o wyższych stopniach niepełnosprawności, które dla pracodawców są bardziej atrakcyjnymi pracownikami.

Warto podkreślić, że zakładami pracy chronionej z prawdziwego zdarzenia były w czasach PRL-u spółdzielnie inwalidów i niewidomych. Przedsiębiorstwa te nie były nastawione na zysk, ale na zapewnienie kompleksowej rehabilitacji swoim pracownikom. Polska szkoła rehabilitacji znana była na zachodzie, a w latach 80. z polskich doświadczeń korzystali m.in. Szwedzi, budując swój system rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Marta Grzymkowska